Путь в Европу

Продолжение. Начало в №№ 8-11


6. Амстердамское cоглашение (1997 г.):


углубление сфер интеграции


 


Берлин ИРИШЕВ, Париж, b.irish@orange.fr


Европейский «дом», построенный для шести стран, основателей интеграционной модели, к 1997 году оказался тесным для пятнадцати стран и нуждался в реновации: его институты и система процедур нуждались в адаптационных мерах. Маастрихтское соглашение, сыгравшее историческую роль в создании внутренней экономической и монетарной системы, оставило без внимания статус гражданственности и особенно сферу  общей внешней политики и безопасности. Между тем противоречия между различными амбициозными целями стран-членов и недостаточное внимание, уделенное значению самого Союза на международной арене, стали углубляться.    Для разрешения возникших разногласий 2 декабря 1997 года было подписано Амстердамское соглашение. Однако Соглашение вступило в силу 1 мая 1999 года только после ратификации его всеми членами Союза в соответствии с их Конституцией.  


Амстердамское Соглашение предусматривало несколько нововведений относительно общих положений о трех «базовых опорах». Были упрощены тексты соглашений в целях  их лучшего восприятия, а именно: были опущены  некоторые  устаревшие положения и вновь пронумерованы статьи Соглашения о Европейском союзе и Соглашения о Европейском сообществе. Амстердамское соглашение не только не опровергало предыдущие соглашения, но оказалось их логическим продолжением, если учесть быстрое расширение Союза, которое требовало от участников нового подхода в разрешении проблем, с которыми они сталкивались.1 


В соответствии с общими положениями утверждается, что «Союз основан на принципах свободы, демократии, соблюдения прав человека и фундаментальных свобод, а также правового государства - принципах, которые являются общими для всех стран-членов».2 Любая страна, соблюдающая эти принципы, может стать кандидатом на вступление в Евросоюз.3 


Советом ЕС было принято, что в случае грубых и постоянных нарушений принципов, принятых в 6-м пункте, Совет вправе с поддержкой квалифицированного большинства приостановить действие некоторых прав соответствующей страны, обретенных по соглашению, а именно права голоса в рамках Совета.


В рамках ЕС главное  нововведение   Амстердамского соглашения заключалось в добавлении в Соглашение о Европейском союзе и  последующем применении предусмотренных им процедур, действовавших в сферах, не относившихся ранее  к межправительственному сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел.


С этой целью был создан  новый  4 раздел «Визы, предоставление убежища, иммиграция и другие вопросы, связанные со свободным передвижением  лиц».  Совет должен был принять решения в целях создания пространства свободы, безопасности и справедливости: разработать   меры   для   обеспечения свободного   передвижения  лиц   на территории сообщества, таможенного контроля,  меры по предоставлению убежища и иммиграционной политике, меры в области сотрудничества в гражданском судопроизводстве и административного сотрудничества. В этот раздел был включен пункт о Шенгенском соглашении, правила которого служат основой для реализации принципа свободы передвижения. Два дополнительных протокола предусматривали исключительные права Великобритании, Ирландии и Дании.


28 июля 2000 года четыре страны Евросоюза - Испания, Италия, Германия и Франция - подписали Соглашение об устранении обязательств на получение разрешения для пребывания в этих странах в отношении остальных членов Европейского союза.


Целью Европейского гражданства было объединение европейцев и предоставление им возможности принять участие в интеграционном процессе ЕС. Благодаря единому рынку граждане Евросоюза могут пользоваться расширенными правами в сферах свободного перемещения товаров и услуг, защиты потребителей,  здравоохранения и социальной политики, также появилась возможность работать в других регионах ЕС. Существуют четыре обособленных положения, которые также относятся к гражданству Евросоюза:


l свобода передвижения людей и резидентство внутри Евросоюза;


l право голоса и право стать кандидатом в муниципальных выборах и выборах в Европарламент от своего региона;


l возможность быть под защитой посольств или консульств любого члена ЕС в других странах; 


l право ходатайствовать перед европарламентом и обращаться к омбудсмену.


В соответствии с Соглашением о Европейском союзе, Амстердамское соглашение дало ясное определение, что  гражданами Европейского союза являются все, у кого есть гражданство стран-членов Союза. Гражданство ЕС не является взаимозаменяемым, а скорее является дополнением к гражданству страны-члена. Вследствие чего появилась необходимость в регулировании этого процесса, так как законодательные системы разных стран отличаются  друг от друга.  


В соответствии с Соглашением, любой гражданин Союза, любое физическое или юридическое лицо, проживающее или располагающееся на территории  какой-либо страны-члена Евросоюза, имеет право доступа к документации парламента, совета и комиссии. Способы  и ограничения по реализации этого права определены советом.4 По Соглашению, европейские институты и органы  должны соблюдать правила по защите физических лиц в связи с автоматической обработкой сведений личного характера, в связи с этим Соглашение обязывает Европейский совет учредить независимый контролирующий орган.5


Большие перемены коснулись вопросов социальных прав в период премьерства Tony Blair в Великобритании6. В этот период была подписана Основная социальная хартия (European Social Charter), которая явилась дополнением к Маастрихтскому соглашению и была включена в Амстердамское соглашение. Основной  направленностью социальной хартии  является защита социальных прав рабочей силы, их профессиональноя обучение и переподготовка, обеспечение равных прав и рабочих условий.


Амстердамское соглашение посвятило политике занятости новую главу Соглашения, которая, главным образом, должна была подчеркнуть политическую волю борьбы с безработицей на европейском уровне. Хотя возможность Европейского сообщества принимать решения по проблемам огромной значимости является крайне важной для европейских граждан, большинство государств-членов не захотели передать Европейскому сообществу слишком большую часть своего суверенитета в сфере занятости. В результате, глава Соглашения о Европейском союзе, касающаяся европейской политики занятости, гласит только о координации национальных политик в этой области.


В сфере общей внешней политики и политики безопасности (the Common Foreign and Security Policy, CFSP) цели Союза определены таким образом: «защищать единство Союза на международной арене, в особенности посредством реализации CFSP, включая возможное создание политики совместной обороны, которая может стать базой для совместной обороны ЕС».   


Внешнеполитические мероприятия Евросоюза, закрепленные в решении Совета министров, имеют форму либо общей позиции, определяющей точку зрения Союза по конкретному вопросу, либо решения о необходимости совместных действий. Представительство ЕС по вопросам CFSP в международных организациях и конференциях  осуществляется верховным представителем по CFSP, одновременно являющимся Генеральным секретарем Совета: он уполномочен формулировать, разрабатывать и осуществлять решения и вести политический диалог с  третьими лицами.7 В его подчинении находится специально созданный отдел планирования  политики и раннего предупреждения,  основной задачей которого является оценка политических  ситуаций.


Основными новшествами  в правилах голосования в рамках Совета являются следующие:


l введение понятия конструктивного неучастия в голосовании (воздержание от голосования): страна, воздерживающаяся от голосования, может сопроводить этот акт декларацией, посредством которой оно соглашается, что решение связывает  Союз. В этом случае оно не обязано выполнять  это решение,  но не должно  препятствовать его принятию другими странами-членами, за исключением случаев, когда члены Совета, сопровождающие свое воздержание от голосования подобной декларацией,  представляют более одной трети  всех голосов Совета.8


l право Совета выносить решение квалифицированным большинством (согласно правилам  Европейского совета)  при  одобрении совместных действий или общих позиций  на основе общей стратегии, или при принятии решений по осуществлению совместных действий и общих позиций. Тем не менее, если какое-либо государство выступает против принятия такого решения по важным причинам национальной политики, Совет министров, принимая решение квалифицированным большинством, просит Европейский совет принять единогласное решение.9  


Принимая во внимание будущее расширение и необходимость в связи с этим реконструкции в органах ЕС, Амстердамское соглашение внесло некоторые коррективы в деятельность основных институтов Союза. Таким образом, усилилась роль европарламента, увеличились компетенции таких органов как Счетная палата, Комитет по экономическим и социальным вопросам и Комитет регионов.


Изменения, внесенные Амстердамским соглашением, усилили позицию Европейского парламента по отношению к Совету. В том, что касается процедуры совместного принятия решений, Совет и Европейский парламент теперь находятся в одинаковом положении. Если согласительная комиссия не одобрит совместный текст, то предложенный документ никогда не будет принят и у Совета не будет никакой возможности снова выступить со своей первоначальной позицией.


Амстердамское соглашение усилило роль Европейского парламента в назначении председателя Еврокомиссии. Кандидатура председателя должна быть сначала одобрена Европейским парламентом. Другие члены Комиссии назначаются «общим согласием» стран-членов и кандидата на пост Председателя. В конце концов, вся Еврокомиссия одобряется Европейским Парламентом.


Вместе с тем Амстердамское соглашение дает осознать параллельность между голосованием квалифицированным большинством и процедурой совместного принятия решений. Процедура совместного принятия решений становится общим правилом для всех вопросов, решающихся квалифицированным большинством, а иногда она предусмотрена для вопросов, решающихся Советом единогласно.


В других областях общеевропейской политики компетенции Совета ЕС несколько расширены: Совет, действуя единогласно, имеет право принимать меры с целью  исключения  любой дискриминации по половым, расовым, этническим, религиозным различиям  и  убеждениям, по инвалидности, возрасту и сексуальной ориентации. Это же касалось политики занятости,   посредством принятия директив или  рекомендаций странам-членам; укрепления таможенного сотрудничества; развития европейской  политики в социальной сфере, в области здравоохранения, защиты потребителей, охраны окружающей среды.10


Некоторые изменения коснулись и функции Совета и Комиссии Европейского союза. К примеру, ограничено количество членов в Европарламенте до 700, это число не могло увеличиваться в случае дальнейшего расширения Евросоюза. Также в соответствии с Амстердамским соглашением была отменена возможность трехкратного рассмотрения законопроектов, и было предусмотрено, что в случае отсутствия компромисса между Европейским парламентом и Советом - вопросы отклоняются.


Амстердамское соглашение не только усилило роль Европейского парламента при назначении членов Европейской комиссии, но и усилило положение о Председателе Комиссии по отношению к его коллегам. Роль председателя Комиссии при назначении других членов Комиссии изменилась от «консультаций» к «общему согласию» между странами-членами и кандидатом на пост председателя. Такое участие председателя усиливало его позицию внутри Комиссии, так как он  получал решающий голос при назначении своих коллег. Однако это не является достаточной гарантией большей координированности работы Комиссии в связи с тем, что Соглашение лишь маргинально упоминает роль председателя в самой Еврокомиссии.


Амстердамское соглашение изменило роль председателя в управлении Комиссией. Отныне Комиссия работает под политическим руководством ее председателя и межправительственная конференция предусмотрела в декларации, что председатель Комиссии должен иметь большие возможности в распределении задач внутри этого органа, а также в перераспределении этих задач во время срока полномочий Комиссии.


Исходя из этого, расширилась деятельность Счетной палаты, которой предоставлялась возможность предпринимать эффективные меры по контролю над расходами бюджета ЕС. Например, у палаты есть доступ к информации Европейского инвестиционного банка (European Investment Bank, EIB) о расходах, выделенных из бюджета Евросоюза.


Кроме того, пункты Амстердамского соглашения коснулись деятельности суда европейских сообществ, который получил определенные полномочия. Амстердамское соглашение прояснило правовой статус принципа субсидиарности и заключительных материалов европейского совета, введенных Маастрихтским соглашением, путем принятия протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.


Несмотря на существование разных терминов, относящихся к одному и тому же вопросу (дифференцированная европейская интеграция, концентрические круги, многоскоростная Европа, избирательная геометрия), углубленное сотрудничество по сути означает то, что не все страны-члены продвигаются по пути европейской интеграции с одной скоростью. Поэтому с целью предоставления возможности ограниченному количеству стран-членов повысить интеграционный процесс внутри Союза,  ускорить процесс вливания в единую институциональную систему Евросоюза, в Соглашение о Европейском союзе была внесена концепция тесного сотрудничества. Тесное сотрудничество удерживает «евроскептически» настроенные страны от медленных темпов интеграции.


Таким образом,  Амстердамское соглашение, введенное в действие ровно 10 лет тому назад, представляло  собой важный шаг в процессе европейской интеграции и заложило принципы иерархической  структуры  внутри Союза. Однако двукратное расширение Европейского союза в восточном направлении в 2004 и 2007 годах, с доведением числа стран-членов до 27,  значительно осложнило процедуру принятия общих решений и в целом работу всех властей и институтов. В определенной степени такая ситуация объяснялась возникшей сложностью в продолжении реформирования институтов, предусмотренных последующими соглашениями и провалом Европейской Конституции.


 

Путь Европу

Также рекомендуем прочитать

Метки:

Оставить комментарий или два

Пожалуйста, зарегистрируйтесь для комментирования.